國家發(fā)改委投資研究所專家昨日在本報獨家發(fā)布的報告指出，未來我國水電建設(shè)應(yīng)主要立足于國內(nèi)資本，但在不影響國民經(jīng)濟全局的情況下，應(yīng)適當(dāng)降低制度壁壘，鼓勵外資以戰(zhàn)略投資者的身份進(jìn)入中國水電開發(fā)市場。
報告提出，近年來，民間資本在小水電項目領(lǐng)域蜂擁上馬，遍地開花，表面上來看，這是民間資本重復(fù)建設(shè)與過度競爭，實質(zhì)上是日益膨脹的民間資本不甘被國有水電壟斷企業(yè)“排擠”，在水電領(lǐng)域釋放過剩能量的必然結(jié)果，“如果我們適當(dāng)開放水電投資市場，促進(jìn)民間資本與國有資本優(yōu)勢結(jié)合，為民間資本進(jìn)入水電開發(fā)主戰(zhàn)場開辟道路，將扭轉(zhuǎn)民間資本的無序投資的局面”。
報告稱，從國際來看，絕大多數(shù)發(fā)展中國家在壟斷性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域基本采取了對內(nèi)放松管制、對外有限開放市場的政策。我國有著豐富的國內(nèi)儲蓄資源，水電投資市場開發(fā)可以吸引大量閑置的民間資本，促進(jìn)儲蓄轉(zhuǎn)化為投資。
報告認(rèn)為，水電開發(fā)可以引進(jìn)民營資本，但應(yīng)該嚴(yán)格限制民營資本控股或著以獨資的形式經(jīng)營水電。這是由于水電企業(yè)在進(jìn)行營利性經(jīng)營的同時還承擔(dān)著防洪、灌溉、環(huán)保等社會責(zé)任，如果由民營資本控制，在其利潤最大化經(jīng)營目的的刺激下，水電企業(yè)會千方百計降低投資成本，盡可能剔除或壓低環(huán)境保護(hù)、淹地補償、移民安置等社會成本的投資支出，謀取不可持續(xù)的投資回報，從而導(dǎo)致內(nèi)部成本“外部化”的現(xiàn)象。（中國證券報）
水電開發(fā)與環(huán)境保護(hù)
水電開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系是錯綜復(fù)雜、有利有弊的。以云南怒江水電開發(fā)爭議為導(dǎo)火線，大型水電開發(fā)的環(huán)境影響正在引起各級政府、水電企業(yè)、專家學(xué)者、非政府組織，甚至水電開發(fā)區(qū)域原住居民的廣泛關(guān)注。可以說，當(dāng)前制約水電發(fā)展的第一大因素，既不是資金問題，也不是市場問題，而是環(huán)境保護(hù)與水電開發(fā)的關(guān)系問題。
美國田納西流域開發(fā)(TVA)的環(huán)境影響的披露機制給今后水電開發(fā)提供了很好的參照。在田納西流域開發(fā)管理局的官方網(wǎng)站上每年都會定期公布流域生態(tài)、水環(huán)境等各項環(huán)境指標(biāo)狀況，接受公眾查詢、監(jiān)督并征詢公眾意見和建議。在開發(fā)建設(shè)中只要采取相應(yīng)措施，通過系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、定位和區(qū)劃流域生態(tài)功能區(qū)的確定，制定流域各民族人與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的指標(biāo)體系；提出區(qū)域生物多樣性保護(hù)的技術(shù)和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的對策措施；建立流域系統(tǒng)生態(tài)和城鄉(xiāng)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)等一系列保證可持續(xù)發(fā)展的專項計劃。完全可以將不利影響控制在一定的程度之內(nèi)，也可使自然生態(tài)環(huán)境得到很好的保護(hù)。
總而言之，在未來我國發(fā)展水電的過程中，只要堅持“開發(fā)中保護(hù)、保護(hù)中開發(fā)”的原則，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上有序開發(fā)水電，就能夠?qū)崿F(xiàn)二者的和諧發(fā)展。
如何保障水電企業(yè)投資效益
受制于上網(wǎng)相對價格低、承擔(dān)相對稅費重兩大政策的逆調(diào)節(jié)，目前水電投資環(huán)境還很不完善，水電投資開發(fā)效益難以保障，水電企業(yè)無法實現(xiàn)滾動發(fā)展。因此，如何完善水電投資環(huán)境，保障水電企業(yè)投資效益顯得至關(guān)重要。
首先，水電電價政策不利于投資效益的保障。在水電投資綜合成本不斷上升的現(xiàn)實情況下，現(xiàn)行水電電價水平卻明顯偏低。一是水電平均上網(wǎng)電價遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于火電上網(wǎng)電價。從滬深兩市電力上市公司的數(shù)據(jù)來看，2005年水電類上市公司平均上網(wǎng)電價為0.302元/千瓦時，而同期火電類上市公司平均上網(wǎng)電價為0.418元/千瓦時，高出水電平均上網(wǎng)電價40%。二是水電上網(wǎng)價格不能合理反映投資綜合成本與合理報酬。目前，水電建設(shè)工程建設(shè)費、設(shè)備采購費、淹沒補償費、生態(tài)保護(hù)費均呈現(xiàn)上漲狀態(tài)，但是水電價格構(gòu)成水電價格背離價值規(guī)律，不能反映水電開發(fā)的外部成本，從而嚴(yán)重影響了水電企業(yè)的生存、鞏固和發(fā)展。三是水電沒有享受與新能源相同的政策待遇。盡管國家在可再生能源補充規(guī)定中奠定了水電與其他可再生能源相同的法律地位，但水電電價仍維持現(xiàn)有“一廠一價”的經(jīng)營期定價方法不變，現(xiàn)有電價政策在實質(zhì)上沒有給予水電與其他可再生能源相同的電價政策支持。因此，未來水電開發(fā)建設(shè)過程中應(yīng)該著力解決水電的“價格歧視”問題，通過合理的電價政策把水電企業(yè)承擔(dān)的外部性成本“內(nèi)部化”，保證水電能夠獲得長期、穩(wěn)定、合理的回報。
其次，稅收政策也不利于水電投資效益提高。雖然大型水電建設(shè)的社會效益很明顯，但政府對大型水電開發(fā)并沒有稅收支持政策。水電和與其他電源企業(yè)的增值稅率都為17%，由于有煤、油等進(jìn)項抵扣，火電的實際稅率大約在11%左右。而水電無進(jìn)項抵扣、運營成本低，所以實際增值稅率接近17%。如此之高的稅率標(biāo)準(zhǔn)實際上對水電開發(fā)形成了抑制，未能反映水電開發(fā)的特性，也沒有體現(xiàn)對清潔能源的支持。
如何建立有效競爭的水電開發(fā)模式
我國電力、鐵路等壟斷性產(chǎn)業(yè)存在著規(guī)模經(jīng)濟與競爭活力相矛盾的“馬歇爾困境”。因此，在水電行業(yè)引入競爭機制，發(fā)揮和維護(hù)市場基礎(chǔ)性作用的同時，必須加強宏觀調(diào)控，形成有效競爭的投資市場機制。
20世紀(jì)80年代以來，發(fā)達(dá)國家在電力、通訊、交通等壟斷性服務(wù)業(yè)改革的一個重要經(jīng)驗就是堅持引入競爭與加強規(guī)制并舉的方針，在開放投資市場的同時，又建立起有效的投資監(jiān)管與調(diào)控體制，從而保證投資市場競爭的公平、公正和公開，防止市場失靈，推進(jìn)壟斷性行業(yè)的投資有序健康發(fā)展。我國水電開發(fā)在引入競爭，放松規(guī)制的同時，要注意防范三個方面的水電資源開發(fā)的規(guī)制失靈。
一是防止規(guī)劃失靈的問題。由于水電工程，特別是大型項目，水文、地質(zhì)復(fù)雜，工程量大，對環(huán)境影響大，不少技術(shù)問題需要實驗論證，相對于化石能源開采和小型水電項目而言，建設(shè)工期長、一次投資大，業(yè)主負(fù)債率高且還貸周期長；因此，對大型水電建設(shè)，國家要通過流域規(guī)劃確定合理布局。目前，水利部負(fù)責(zé)全國大江大河干流、跨省區(qū)河流、國際河流的流域綜合規(guī)劃和農(nóng)村小水電行業(yè)歸口管理，水能資源規(guī)劃歸口電監(jiān)會和國家發(fā)改委，省區(qū)內(nèi)河流的流域規(guī)劃和水能資源規(guī)劃則由地方政府負(fù)責(zé)，形成“多頭管水電、分散搞規(guī)劃”的體制格局。由于水電規(guī)劃權(quán)在各管理部門之間過度分解，造成水能資源開發(fā)布局規(guī)劃與水資源規(guī)劃和流域規(guī)劃的脫節(jié)，水電發(fā)展始終無法形成整體的、協(xié)調(diào)的發(fā)展規(guī)劃。因此，未來應(yīng)當(dāng)加強水電規(guī)劃的整體性建設(shè)。
二是防止管理失靈的問題。在近年來全國性缺電嚴(yán)重的情況下，全國投資建設(shè)水電站的熱情空前高漲。在水電多頭規(guī)劃與分散管理的體制下，無法制定水電開發(fā)的整體規(guī)劃與規(guī)范各級政府的管理權(quán)限，水電開發(fā)在很大程度上已經(jīng)陷于過度競爭的失控局面。在水資源較為豐富的流域，近年來地方政府競相招商引資，層層下放項目審批權(quán)限，導(dǎo)致在同一流域上出現(xiàn)多頭開發(fā)，大面積的不合理重復(fù)建設(shè)。高密度、高強度、高速度的層層攔蓄干支流河水，徹底打破了“流域、梯級、滾動、綜合”的水電開發(fā)的基本規(guī)律。未來應(yīng)當(dāng)特別要注意規(guī)范招投標(biāo)制度，逐步建立競爭機制，從無序的競爭逐步過渡到有序的、規(guī)范的競爭。
三是防止外部性失靈的問題。水電開發(fā)外部性明顯，形成過度競爭與無序發(fā)展，不僅會使流域梯級補償效益難以發(fā)揮，造成投資、管理的巨大浪費，而且對周邊環(huán)境造成嚴(yán)重影響，甚至危及到防洪、灌溉、供水和生態(tài)用水的安全。水電工程不屬于一般競爭性項目，而是對環(huán)境效益和社會效益影響巨大的基礎(chǔ)性項目，需要政府部門更加嚴(yán)格地把好項目環(huán)境門檻、安全門檻、社會門檻。但是，由于政府部門對水電項目的經(jīng)濟門檻的控制指標(biāo)過多、過細(xì)，而對水電項目環(huán)境門檻和社會門檻的控制過軟，過粗，使得水電開發(fā)項目的環(huán)境、安全、社會評價等方面的準(zhǔn)入門檻過低。因此，未來政府應(yīng)當(dāng)把好水電投資開發(fā)的環(huán)境保護(hù)等外部性門檻，促進(jìn)水電業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
如何處理好水電融資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化組合問題
水電工程具有投資規(guī)模大、建設(shè)工期長、投資回收慢、公益性強等特點，因此，從項目融資來看，必須適應(yīng)水電工程建設(shè)的特點，能夠滿足投融資規(guī)模大、期限長、成本低、穩(wěn)定而持續(xù)、政策性強等基本要求。
從總體來看，未來水電工程建設(shè)的資金籌措能力可以滿足水電投資總需求，但是，從結(jié)構(gòu)來看，包括權(quán)益資本融通、債務(wù)資本融通等方面的融資制度相對落后，融資渠道狹窄不暢，還不能適應(yīng)水電融資結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需求，主要表現(xiàn)在以下三個方面：
一是權(quán)益資本來源單一，無法緩解資本金不足的壓力。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2004年我國城鎮(zhèn)水電固定資產(chǎn)投資規(guī)模為615.1億元，其中僅國有及國有控股投資就達(dá)到497.9億元，占全部投資的74.6%，而2003年這一比重更是高達(dá)80.9%。由此可見，國內(nèi)水電企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)基本上局限在中央與地方國有資本合資的框架之內(nèi)，沒有吸引系統(tǒng)外、體制外的民間資本參與，使得水電企業(yè)自有資本嚴(yán)重不足，限制了水電開發(fā)企業(yè)投資開發(fā)大型項目的能力。
二是對銀行信貸依賴性過大，限制了長期穩(wěn)定的資金來源。在自有資本實力嚴(yán)重不足的情況下，水電公司融資高度依賴銀行信貸。銀行貸款具有時間短、代價高、數(shù)量少、不穩(wěn)定等特點，水電工程過度依賴信貸蘊含著極大的金融債務(wù)風(fēng)險。歷史上我國二灘電站大幅度虧損，固然有電價偏低等原因，但自有資本過低，銀行貸款比例過高，融資成本過大也是重要原因，前車之鑒，值得深思。
三是政府投資所占份額過低，難以保障公益性籌資功能。從國際上來看，水電工程除了有水電公司的資本投入以外，還有較大份額的政府投入，以分擔(dān)水電工程的公益性投入。從我國的實際情況來看，20世紀(jì)80年代以前，政府投入占水電投資的1/3，但在20世紀(jì)80年代政府投入占水電總投資的18%左右，20世紀(jì)90年代中期有所回升，但也在20%左右。進(jìn)入21世紀(jì)之后，水電工程政府投入份額大幅度下降，已經(jīng)難以履行其必要的公益性投入職責(zé)，這對水電工程的發(fā)展是及其不利的。
水電是我國能源的重要組成部分，在能源平衡和能源工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展中占有重要的戰(zhàn)略地位。從建國至今，我國水電建設(shè)歷經(jīng)坎坷曲折，從小到大、從弱到強不斷發(fā)展壯大，在總結(jié)成就和經(jīng)驗的同時，應(yīng)該清醒地看到未來水電投融資發(fā)展面臨著一系列重大的、關(guān)系全局的矛盾與問題，不解決這些重大矛盾與問題，水電發(fā)展就難以實現(xiàn)宏偉的發(fā)展規(guī)劃。
內(nèi)容提要：
未來我國水電建設(shè)應(yīng)主要立足于國內(nèi)資本
應(yīng)該適當(dāng)降低制度壁壘，鼓勵外資以戰(zhàn)略投資者的身份進(jìn)入中國水電開發(fā)市場
應(yīng)該嚴(yán)格限制民營資本控股或者以獨資的形式經(jīng)營水電
目前，水電電價政策不利于投資效益的保障，稅收政策也不利于水電投資效益提高
應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)多家大公司進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)，實現(xiàn)集約化開發(fā)的目標(biāo)
